Россия тянула до последнего с ратифицикацией 14-го протокола к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (конвенции), призванного повысить эффективность работы Страсбургского суда. В общей сложности процесс растянулся на шесть лет и лишь три года назад, 4 февраля 2010 года, РФ ратифицировала, наконец, злополучный документ. К тому моменту административный аппарат Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) буквально трещал от нагрузки, испытывая серьезные трудности с увеличивающимся потоком жалоб, в том числе из РФ. В самом суде, если верить его секретариату, со вступлением протокола в силу вздохнули свободно, в то время как российские эксперты-правозащитники за три прошедших года принципиальных изменений пока не наблюдают.
Суд да дело
Саму конвенцию Россия ратифицировала без особых проблем еще в марте 1998 года. Камнем преткновения в отношениях РФ с Советом Европы стал именно 14-ый протокол, когда в 2006 году Государственная Дума отказалась его ратифицировать. Отказ стал непреодолимым препятствием для запланированной оптимизации работы перегруженного однотипными жалобами ЕСПЧ: без подписи России документ, носящий консенсусный характер, не мог вступить в силу. А суд без реформы не мог справиться с ежегодно растущим объемом дел.
Обеспокоенность депутатов вызвало, в частности, положение статьи 14 протокола, наделяющее ЕСПЧ правом осуществлять расследование до решения вопроса о приемлемости жалобы. По мнению депутатов, новые нормы регламента суда противоречат основам конвенции, нарушают установленные ею права человека и могут привести к дискриминационному положению России по сравнению с другими странами Европы. При этом все остальные страны конвенцию ратифицировали.
Госдума поддержала документ лишь в январе 2010 года, в силу он вступил в июне того же года. Таким образом, несмотря на специальную декларацию Кабинета министров Совета Европы, еще в 2004 году призвавшую все государства ратифицировать 14-ый протокол в течение двух лет, он смог заработать в полной мере только через шесть лет после своего рождения.
Что изменилось?
Большинство экспертов связывало с ратификацией протокола и реформой ЕСПЧ надежды на внушительное сокращение сроков рассмотрения жалоб (называлась, в частности, цифра в 25%). Кроме того, предполагалась разгрузка суда за счет упрощения процесса отсеивания заведомо неприемлемых жалоб.
Как сообщил в свое время РАПСИ секретарь ЕСПЧ Эрик Фриберг, с момента вступления протокола в силу в суде число неприемлемых жалоб (которые не рассматриваются судом, а отсеиваются на стадии регистрации – РАПСИ) действительно резко выросло – по последним данным, их стало больше на 120%. Он пояснил, что такого результата удалось достичь именно благодаря предусмотренным протоколом нововведениям. В их числе процедура рассмотрения заявлений одним судьей и выделение из состава секретариата специального отдела. Этот отдел работает с пятью государствами, из которых поступает наибольшее число неприемлемых жалоб.
Фриберг отметил, что впервые с 1998 года суд сумел разобраться хотя бы с некоторыми из скопившихся в нем неприемлемых жалоб. В случае небольшого расширения штата ЕСПЧ надеется полностью решить эту проблему к 2015 году.
В то же время известные российские адвокаты разошлись во мнениях по поводу практических результатов ратификации протокола.
Так, по словам адвоката Анны Ставицкой, после ратификации протокола действительно резко сократились сроки рассмотрения жалоб. Впрочем, по ее словам, это коснулось только заявлений, поданных после ратификации. В то же время жалобы, поступившие в ЕСПЧ раньше, были отложены в долгий ящик.
Ставицкая также отметила, что в результате ратификации протоколов увеличилось количество неприемлемых жалоб. При этом, по ее словам, теперь суд зачастую отказывает даже в регистрации жалоб – то есть, признает их неприемлемыми на самом начальном этапе.
Адвокат Ирина Хрунова также считает, что ситуация с жалобами, поданными до ратификации конвенции, не изменилась. В то же время, на взгляд Хруновой, из-за новых требований к оформлению жалоб работать с ЕСПЧ стало значительно сложнее. В частности, теперь суд может после достаточно долгого рассмотрения отказать в регистрации жалобы как неприемлемой из-за чисто технических моментов.
При этом адвокат добавила, что даже в случае отказа в регистрации видно, что суд внимательно изучил жалобу.
В целом же Хрунова считает, что делать какие-то выводы о плюсах и минусах реформы суда пока рано.
В свою очередь адвокат Оксана Михалкина ощутимых изменений после ратификации протокола вообще не заметила. По ее словам, если жалоба полностью соответствует регламенту, проблем с ее регистрацией не возникает.
Однако и теперь, отмечает Михалкина, до момента рассмотрения жалобы проходит минимум два года. Исключения, по ее словам, делаются только для самых громких дел и под давлением международных правозащитных организаций.
Реформа продолжается
Впрочем, возможно, еще не время подводить итоги - реформа суда на 14-м протоколе отнюдь не заканчивается. Андорра, председательствующая нынче в Совете Европы, не далее как в январе выступила за скорейшее принятие следующего, 15-го по счету протокола, тогда как рабочая группа уже готовит наброски для 16-го.
В основе 15-го протокола лежат договоренности, достигнутые на прошедшей в апреле 2012 года в Брайтоне конференции по реформированию ЕСПЧ. В частности, одним из положений проекта нового протокола является сокращение с шести до четырех месяцев срока подачи заявления на обращение с жалобой в ЕСПЧ, ряд нововведений будет касаться критериев приемлемости подаваемых в суд жалоб.
В целом, по словам Фриберга, на сегодняшний день очевидно, что проблемы с существующей системой, созданной принятием конвенции, возникают в странах-участниках конвенции, а не в Страсбурге. То есть, суть этих проблем заключается в неспособности эффективно защищать права, гарантированные конвенцией, на национальном уровне.
Косвенным подтверждением этих слов может служить намерение Андорры в ближайшее время запустить просветительскую кампанию по продвижению идеи защиты прав человека и важности борьбы за эти права. Поможет ли подобная кампания России, когда встанет вопрос о ратификации очередного протокола?
Свежий документ недавно был передан для изучения в Парламентскую ассамблею Совета Европы (ПАСЕ) и ЕСПЧ, а в мае он, как ожидается, может быть направлен на утверждение в Комитет министров. Разумеется, к тому времени документ может претерпеть серьезные изменения, его положения стать жестче, но у России в любом случае будет возможность сказать свое последнее слово.
