Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»: 
Законодательное регулирование процессов возрождения казачества, его деятельности было серьезной проблемой 80-90-х годов прошлого века. Не случайно в первом же созыве Госдумы РФ Комитет по делам Федерации и региональной политике начал разработку соответствующего законопроекта. Тем более что председателем этого комитета был Леонид Иванченко (КПРФ), депутат от Ростовской области, где эти вопросы стояли очень остро.
Принять закон «О казачестве» первой Госдуме не удалось, однако работа над его вариантами велась активно из года в год. Во второй созыв Леонид Иванченко вновь был избран. И, разумеется, продолжил работу над законопроектом.
К этому времени уже имелись довольно многочисленные наработки для нормативно-правового регулирования процессов возрождения казачества. К примеру, был издан ряд указов президента РФ, начиная с указа 1992 года «О мерах по реализации закона РФ «О реабилитации репрессированных народов» в отношении казачества».
Предшествующие составы Госдумы и Совфеда подготовили несколько проектов закона о казачестве. Их многочисленность во многом и стала причиной того, что до 1996 года ни один из их так и не был принят.
В соответствии с планом законопроектной работы Госдумы Комитет по делам Федерации и региональной политике с начала 1996 года приступил к работе по подготовке проекта закона о казачестве, который должен был впитать в себя все ценное, что было наработано в предшествующих проектах. В июне 1996 года он был внесен официально. На парламентских слушаниях проект получил поддержку, в том числе представителей казачьих объединений. Но в том же июне того же 1996 года в Госдуму в порядке законодательной инициативы президентом РФ был также внесен проект закона о российском казачестве. Рассмотрев оба варианта, палата приняла за основу проект группы депутатов. Была создана комиссия для выработки согласованного варианта федерального закона о казачестве.
Такой согласованный текст и был вынесен на рассмотрение в первом чтении в январе 1997 года. В нем излагались порядок образования казачьих общин, их права, структура казачьих объединений, вопросы государственной регистрации казачьих общин. Устанавливалось, что для руководства государственной казачьей службой президент РФ вводит государственные реестры казачьих обществ. Предусматривалось, что члены казачьих обществ несут военную службу в Вооруженных Силах РФ, Федеральной пограничной службе, внутренних войсках МВД. Кроме того, предполагались и другие виды службы, например, охрана общественного порядка, охрана объектов собственности, участие в таможенной охране и другие.
При этом высшее руководство казачеством осуществляет президент, непосредственное — Верховный атаман, а казачьими формированиями на службе — руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Законопроект регулировал также вопросы казачьего самоуправления, землепользования, создания учреждений культуры, связей российского и зарубежного казачества.
В заключение своего доклада Леонид Иванченко отметил, что проблема казачества очень непростая и противоречивая. И выразил надежду, что ко второму чтению , с учетом всех замечаний и предложений, будет сформирован закон, «носящий объективный характер».
Сложность и противоречивость проблем казачества в полной мере проявилась при обсуждении законопроекта. Многие его положения вызвали вопросы, сомнения и возражения, не лишенные оснований.
В частности, предусмотренные проектом налоговые и пенсионные льготы могут, по словам Бориса Мисника («Яблоко»), привести «к образованию казачества на всей территории России».
Десять казаков в любой точке России имеют право, согласно проекту, создать свою общину и требовать для себя образования целевого земельного фонда. «В этом заложена ситуация, когда возникнет противостояние с местным населением», полагает Виктор Ромашкин (КПРФ).
«Создаем особое сословие, элиту из части русского населения. Сегодня примем закон — завтра начнут требовать льготы. Это обязательно, для этого и законы лоббируют», – считает независимый депутат Рита Чистоходова.
Немало возникло и вопросов.
«Казак — это гражданин, являющийся либо потомком казаков, либо человек, принятый в общину данными потомками казаков. Как определяется эта линия потомства? Какие документы необходимо ему предъявить? Вообще, в чем этот критерий?»
«Каким оружием будут иметь право владеть казаки и когда будет применяться это оружие — нагайки и так далее, чем это будет регулироваться?»
«Проводились ли социологические исследования среди рядовых граждан казачьих поселений на предмет выявления мнения о том, желают ли граждане реставрации казачества?»
«Не вызовет ли вопрос о казачестве возникновение других объединений — дворянства, купечества? Не будет ли это разрывом или предпосылкой к созданию новых сословий, классов и так далее?»
«Не рассматривали ли разработчики этого законопроекта возможность разрешения проблемы через действующее законодательство об общественных организациях?»
В разгар дискуссии слово взял представитель президента РФ Александр Котенков, чтобы «сказать о судьбе данного законопроекта в целом». Он напомнил, что рассматриваемый законопроект — согласованный вариант текстов, предложенных президентом и депутатами, и высказал мнение, что он «из многих вносимых в Думу в последние годы наиболее продвинутый и наиболее подготовленный к принятию».
Однако и он как представитель соавтора закона на мог отрицать, что уже по вопросам ясно, что не все положения закона прописаны достаточно четко. В частности, сказал Котенков, очень смущает сама дефиниция «казак», то есть определение понятия через само родовое понятие (что казак — это тот, кто относит себя к казакам). Безусловно, вызывает опасение глава, касающаяся международной деятельности казачества, которая может быть критически воспринята сопредельными государствами.
Дав довольно подробные пояснения по депутатским вопросам, он все же рекомендовал поддержать данный законопроект, имея в виду, что ко второму чтению он должен быть подвергнут очень серьезной доработке.
Выступления от фракций выявили следующую расстановку сил: КПРФ, АДГ, НДР и ЛДПР предложили законопроект «О казачестве» поддержать — с оговорками, что ко второму чтению он будет существенно доработан.
Однозначно против была только фракция «Яблоко». Как заявил Сергей Митрохин, они не могут поддержать предлагаемый законопроект в первом чтении, поскольку считают, что «принятие этого закона будет очередным, может быть, и не самым крупным, но весьма болезненным вкладом в развал Российского государства».
Казалось бы, представители большинства палаты высказались в поддержку законопроекта «О казачестве». Однако обсуждение, длившееся несколько часов, закончилось ничем. В тот день в первом чтении он принят не был.
Очередная попытка состоялась через месяц. Леонид Иванченко пунктирно обозначил изменения, внесенные в откорректированный вариант. В частности, он был дополнен положением о том, что привлечение членов казачьих обществ к государственной службе не преследует политических целей, сняты статьи, касающиеся льгот и налогообложения членов казачьих обществ, исключено положение о приравнивании работы в органах казачьего самоуправления к государственной службе.
Несмотря на корректировку, у депутатов остались существенные вопросы и замечания. Казачество — это этническая группа, сословие или некоммерческая общественная организация? Закон предлагает возродить феодальное сословие и дискриминирует другие формы земельной собственности. В законе сказано, что резервные казачьи формирования могут привлекаться для выполнения задач не по назначению на основе решения правительства, когда закон об обороне однозначно говорит, что использование не по назначению может быть только по указу президента с согласия Совета Федерации.
Александр Котенков вновь выступил с поддержкой законопроекта, подчеркнув его важность и актуальность. И вновь предложил принять его в первом чтении и серьезно поработать над вторым. Отдельно он остановился на дефиниции понятия «казак», из которой, по его словам, должна быть исключена даже возможность намека на некую этничность.
Эту позицию поддержали, помимо КПРФ, АДГ, НДР и ЛДПР, депутатские группы «Народовластие» и «Российские регионы». И он был принят в первом чтении, а летом 1997 года — во втором и третьем.
А вот Совет Федерации закон отклонил. В числе причин — традиционные противоречия Конституции РФ и действующему законодательству, отсутствие финансово-экономического обоснования и четкого определения понятия «казак»… В целом же, по мнению правительства (отличного, заметьте, от позиции президентской стороны), «недостаточная концептуальная проработка закона не позволяет улучшить его содержание, несмотря на поправки, внесенные во втором и третьем чтениях».
Созданная согласительная комиссия работала два (!) года. На пленарном заседании в июне 1999 года Леонид Иванченко заявил, что «достигнуто полное согласие». Закон был принят в очередной редакции. Но… вновь отклонен верхней палатой.
Как сказал член Совета Федерации Николай Кондратенко, «не удалось найти те чернила, которыми можно было бы выписать нормальный закон о казачестве. Даже принятие закона Госдумой вызвало среди атаманов в казачестве раскол, политизацию. Понимаю так, что если мы одобрим этот закон, то политизация усилится. А есть тот святой принцип, о котором мы говорили и которому присягнули: не навреди». Исходя из этого принципа сенаторы и проголосовали против вроде бы согласованного закона «О казачестве».
В ноябре 1999 года Госдума легко преодолела вето Совета Федерации, набрав 327 голосов за принятие закона в прежней редакции. И он отправился на подпись к президенту РФ.
А в декабре того же 1999-го президент закон «О казачестве» отклоняет, «так как он содержит положения, противоречащие Конституции РФ и нарушающие систему российского законодательства, а также нуждается в концептуальной доработке». В письме, обосновывающем президентское вето — три страницы подробных замечаний и предложение «палатам Федерального Собрания вернуться к совместной выработке концепции федерального закона о российском казачестве».
Однако полномочия Госдумы второго созыва к этому времени уже фактически истекли. И лишь пять лет спустя, в 2005 году был принят и действует поныне закон, именуемый «О государственной службе российского казачества».
И в заключение. Едва ли не наибольшие споры вызывало определение понятия «казачество». В отклоненном законе это «исторически сложившаяся общность граждан, имеющих самобытные традиции, определенные территории проживания, культуру, хозяйственный уклад, особенности воинской службы и взаимоотношения с государством». В действующем сегодня — это «граждане Российской Федерации, являющиеся членами казачьих обществ».
